来源：上观新闻 作者：周望

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。所谓“法度”，即党内法规制度。习近平总书记反复强调，制定党内法规制度要牢牢抓住质量这个关键。近日，中共中央印发修订后的《中国共产党党内法规制定条例》等三部党内法规，并指出要扭住提高质量这个关键，搞好制度“供给侧结构性改革”，形成制度整体效应。这三部党内法规的印发，传递出制度治党、依规治党的强烈信号。

“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”

制度建设是党的建设总体布局的重要组成部分。党的十一届三中全会以来，我们党深刻吸取文革教训，把制度建设放在党的建设的重要位置，不断深化制度建设理论和实践。党的十六大把制度建设正式纳入党的建设总体布局，强调“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中”。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，思想建党和制度治党要紧密结合，同向发力、同时发力。党的十九大提出“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，不断提高党的建设质量”。

加强党内法规制度建设是全面从严治党的根本之策。建设好、管理好一个有460多万个党组织、9000多万名党员的执政党，离开党内法规制度是不可能的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央创造性地提出“依规治党”，开辟了管党治党新境界。习近平总书记深刻指出：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”

加强党内法规制度建设是全面依法治国的组成部分和重要保障。古今中外的法治实践反复证明，相对于“人治”，法规制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。党的十八届四中全会把“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，作为全面依法治国总目标的重要内容。邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法……没有党规党法，国法就很难保障。”习近平总书记强调：“依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。”全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。

加强党内法规制度建设是推进国家治理现代化的必然要求。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”可见，国家治理体系和治理能力现代化涵摄党务治理制度化、依法执政，这就必然要求加强党内法规制度建设。

什么是好制度，如何衡量制度质量？

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”法律有良法恶法之分，制度有质量高低之别。邓小平指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”那么什么是好制度，如何衡量制度质量呢？

“于法周延、于事有效”是好制度的基本原则和根本标准。“于法周延”是制度逻辑上的要求，要求逻辑周延和自洽，“于事有效”是制度实践上的要求，是制度生命力之所在，这一原则体现了逻辑和实践的统一、形式和实质的统一。2015年6月26日，习近平总书记在十八届中央政治局第二十四次集体学习时明确要求：“把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。”

好制度还应当符合一些具体标准。其一，制度要符合实际，不能脱离实际、超越阶段。正如习近平总书记指出的: “要实事求是，要考虑国情和党情，要考虑制度建设的周期，还要考虑一些条件和技术手段的局限。有些事情目前做不到就先不要强求，有些事情一下全面推开做不到就先试点，有些事情暂时做不到也不必急于做，可以等条件成熟了以后再做，不要搞层层加码，否则欲速则不达。”其二，制度要有针对性。制定制度不是为了装饰，不要花拳绣腿的花架子，而是为了解决问题，要成为对症下药的药方子。习近平总书记强调：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。”其三，制度要有可操作性。法规制度的生命在于执行。“好的法规制度如果不落实，只是写在纸上、贴在墙上、编在手册里，就会成为‘稻草人’、‘纸老虎’，不仅不能产生应有作用，反而会损害法规制度的公信力。”可执行可操作的制度应当是具体明确的，规则清晰、含义明确，避免过于原则、笼统、模糊，或逻辑不周延。其四，制度要有系统性、整体性、协同性。制度是一个整体，要做到系统完备、衔接配套；制度与制度之间要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能；不能相互矛盾。中央明确提出，到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系。习近平总书记强调：“要把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，必须做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。”

“牢牢抓住质量这个关键”

改革开放以来，党的制度建设不断加强，法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强。特别是党的十八大以来，党内法规制度建设取得历史性成就，先后制定和修订了180多部中央党内法规，出台了一批标志性、关键性、基础性的法规制度，党内法规制度体系的“四梁八柱”基本立起来了，总体上实现了有规可依。

但是也要看到，现有法规制度质量跟制度治党、依规治党的要求相比，仍然存在差距。习近平总书记指出：“这些年来，从中央到地方搞了不少制度性规范，但有的过于原则、缺乏具体的量化标准，形同摆设；有的相互脱节、彼此缺乏衔接和协调配合，形不成系统化的制度链条，产生不了综合效应；有的过于笼统、弹性空间大，牛栏关猫，很多腐败问题不仅没有遏制住，反而愈演愈烈。”深入推进制度治党、依规治党，避免制度规定流于形式，要扭住提高党内法规制度制定质量这个关键，确保每项法规制度都立得住、行得通、管得了。

一要坚持以党章为根本遵循，维护党内法规制度统一性。统一性是制度质量的重要指征。党章是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩，在党内法规制度体系中具有最高权威、最高地位和最高效力，建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。要完善备案审查制度，把所有规范性文件纳入备案审查范围，确保一切党内法规制度都不得违背党章。要坚持宪法为上、党章为本，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。

二要坚持问题导向，提高法规制度的针对性和有效性。习近平总书记指出: “人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”问题是时代的声音，建章立制，就要有什么漏洞堵什么漏洞，有什么问题解决什么问题。长期以来，我们不少法规制度流于形式，一个重要原因就在于法规制度本身针对性不够。党的十八大以来，问题导向成为法规制度制定的一个鲜明特点。如中央八项规定之所以能在纠正“四风”中落地生根，一个重要原因在于，该制度问题指向鲜明，找准了症结、抓住了要害，要求具体、责任明确。

三要坚持科学性、民主性原则，提高法规制度的科学性。习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。“科学性原则的核心在于尊重和体现客观规律。要坚持从党情国情实际出发，适应党的建设和党的工作需要，既不能罔顾实际、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。要遵循制度建设的周期性规律，及时进行立、改、废，既保证制度的活力，又注意保持制度的稳定性，不能朝令夕改、频繁“翻大饼”。要完善法规制度制定程序，通过科学的程序提升法规制度质量。民主性原则的核心在于发扬党内民主。党内民主是党的生命。法规制度的制定要尊重党员主体地位，扩大党员有序参与，创新党员参与方式。

（作者为中国浦东干部学院副教授、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）