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【中国社会科学网】张小帅:全国人大及其常委会涉港国安立法及实施方式的法理分析

发布日期:2020-06-19 字体:[ ]

2020年06月19日 来源:中国社会科学网

2020年5月28日,第十三届全国人民代表大会第三次会议高票通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》(以下简称《决定》)。《决定》具有充分的合法性、合理性与正当性,为维护“一国两制”下香港特别行政区的国家安全提供了坚强制度保障。其中,《决定》第六条明确了全国人民代表大会及其常务委员会(以下简称“全国人大及其常委会”)涉港国安立法采取“决定+立法”的方式,即第一步,全国人大根据《中华人民共和国宪法》(以下简称“宪法”)和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称“香港基本法”)的有关规定,作出关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定,就相关问题作出若干基本规定,同时授权全国人大常委会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律;第二步,全国人大常委会根据宪法、香港基本法和全国人大有关决定的授权,结合香港特别行政区具体情况,制定相关法律并决定将相关法律列入香港基本法附件三,由香港特别行政区在当地公布实施。

  这里涉及三个问题:第一,为什么全国人大常委会不直接立法,而是先接受全国人大的授权?第二,为什么全国人大不直接立法,而是授权全国人大常委会进行立法?第三,为什么要采取公布的实施方式?以下分别对这三个问题进行法理分析。

  第一个问题:为什么全国人大常委会不直接立法,而是先接受全国人大的授权?

  按照宪法和《中华人民共和国立法法》(以下简称“立法法”)之规定,全国人大和全国人大常委会均属于我国的立法机关,均享有立法权,那么,全国人大常委会为什么不直接制定香港特别行政区维护国家安全的法律,而是要先接受全国人大的授权呢?之所以如此,是因为全国人大常委会并不直接享有涉港立法权,该立法权属于全国人大。宪法第31条规定:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”该条有三个关键词需要注意:一个是“特别行政区内”,一个是“具体情况”,一个是“全国人民代表大会”。所谓“特别行政区内”,即意味着该法律的效力范围及于特区。全国人大的《决定》是专门针对香港特别行政区制定的,其效力范围无疑及于香港特别行政区,并且仅及于香港特别行政区。所谓“具体情况”,是一个比较性的、动态的概念,其比较性表现在与此地的情况相比,彼地的情况属于具体情况;其动态性表现在任何情况都不是绝对固定不变的,而是不断发生变化的,即与彼时的情况相比,此时的情况属于具体情况。例如,在基于香港特别行政区有别于内地的具体情况下,国家才制定了香港基本法,以便在香港特别行政区构建区别于内地的制度和政策。因此,可以说,宪法第31条实际上赋予了全国人大一项立法义务,即要根据香港特别行政区发生重大变化的具体情况,通过制定法律或者修改法律等方式来修改和完善香港特别行政区内实行的制度。在香港回归之初,中央基于对香港特别行政区的信任,通过香港基本法第23条授权香港特别行政区自行立法,这是当时的具体情况。然而,香港回归迄今已有23年,一方面香港基本法第23条立法迟迟未立,另一方面香港特别行政区国家安全风险日益凸显,这是现在的具体情况。因此,根据已经发生重大变化的具体情况,全国人大根据宪法第31条可以为香港特别行政区的国家安全直接立法。由于该项立法权属于全国人大,不属于全国人大常委会,因此,全国人大常委会并不能直接立法。但根据我国的立法体制和实践,全国人大可以将宪法第31条赋予的涉港立法权授予全国人大常委会来行使,全国人大常委会通过被授权获得涉港立法权之后,即可以为香港特别行政区国家安全事项进行立法。

  再看第二个问题:为什么全国人大不直接立法,而是授权全国人大常委会进行立法?

  全国人大凭借宪法第31条本来可以直接为香港特别行政区的国家安全事项进行立法,但是其并没有,而是授权全国人大常委会来行使,为什么呢?笔者认为,这与全国人大立法程序的复杂性和该次立法的紧迫性密切相关。就全国人大立法程序的复杂性而言,全国人大在两会期间直接制定完成一部详细的香港特别行政区国家安全法律可能性很小。由于全国人大的会期比较短,立法的很多前端工作要在提交全国人大之前完成,所以立法法第16条规定:向全国人大提出的法律案,在全国人大闭会期间,可以先向全国人大常委会提出,经全国人大常委会依照立法法第二章第三节规定的有关程序审议后,决定提请全国人大审议。根据立法法第二章第三节的规定,全国人大常委会的立法程序包括提案、审议、表决通过等,在此期间可能还要进行调研,通常还要通过座谈会、论证会、听证会等方式来听取意见。并且,全国人大常委会一般每两个月开一次会议,通常都在双月的下旬,会期大致一周左右。由此可见,全国人大要制定一部法律,需要经过极为复杂的立法程序和较长的时间才能完成。全国人大的此次《决定》是为了贯彻党的十九届四中全会提出的“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,支持特别行政区强化执法力量”要求而制定的,体现了党对立法工作的领导。国务院港澳办副主任张晓明在香港特别行政区政府举办的香港基本法颁布30周年网上研讨会上表示,由国家出面对香港特别行政区国家安全进行立法,“这是香港回归以来中央处理香港事务最重大的举措之一,是‘一国两制’实践过程中具有历史意义的一件大事,也是基本法实施的一个里程碑”。再加上突如其来的新冠肺炎疫情,使得国家的立法工作着重于处理公共安全与卫生等事项上,因此,从2019年10月底的党的十九届四中全会到今年5月下旬的全国人民代表会议,要在短短的7个月之内完成如此重大的一项立法活动,无疑是非常困难的。就立法的紧迫性而言,不能等到2021年的第十三届全国人大第四次会议来制定香港特别行政区国家安全法律,而是要在今年特别是香港立法会选举前完成该项立法。这是因为国家安全立法的缺失,使得香港特别行政区国家安全领域长期处于“不设防”状态。随着百年未有之大变局的逐渐演进,外国和境外势力会加紧利用香港特别行政区国家安全领域的“不设防”状态,对我国进行渗透、破坏和颠覆等活动,并可能会支持香港一些激进分子参与今年的立法会选举,争夺立法会议席的控制权。因此,在今年香港特别行政区立法会选举前通过该项立法显得尤为必要和紧迫。基于上述原因,全国人大并不能在两会期间制定完成香港特别行政区维护国家安全法律,也不能等到明年的全国人大会议再制定,最终全国人大通过《决定》的形式授权全国人大常委会,由全国人大常委会来制定完成该项立法。

  最后看第三个问题:为什么要采取公布的实施方式?

  根据香港基本法第18条的规定,全国人大常委会制定完成香港特别行政区维护国家安全法律并将其列入附件三之后,该法律并没有在香港特别行政区立即生效实施,而是要待香港特别行政区在当地公布或者立法实施。所谓公布实施,即由香港特别行政区政府在政府宪报上刊登即告完成;所谓立法实施,即由香港特别行政区立法会对法律进行本地转化之后,以本地立法的形式实施。公布实施的优点是香港特别行政区政府无须对法律作出任何修改,直接刊宪即可,刊宪后该法律即直接生效实施。与公布实施相比,立法实施则存在一个明显的缺点,即立法会立法程序的繁琐性、复杂性可能会延误附件三中法律在香港特别行政区的生效实施时间。而立法会中的反对派议员则极有可能利用立法会议事规则中的漏洞,通过“拉布”等程序恶意阻挠立法会对附件三中法律的本地转化。例如,全国人大常委会早在2017年11月4日即将《中华人民共和国国歌法》(以下简称“国歌法”)列入香港基本法附件三,但是随后,香港反对派先是对国歌法及其本地立法进行恶意抹黑、污蔑,反对派议员更是在立法会议事过程中通过“拉布”等程序恶意阻挠国歌法的本地转化。在今年上半年立法会内务委员会正副主席选举期间,公民党郭荣铿滥用霸权、支持反对派议员恶意“拉布”,导致立法会停摆六个月,郭荣铿更是在记者会中直接表示自己“拉布”就是为了阻止国歌法等法案。由香港特别行政区立法会对附件三中的法律进行本地立法的实施方式的缺陷可见一斑。基于此,为了尽早且有效地建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,全国人大常委会制定的香港特别行政区维护国家安全法律以公布方式实施为最佳。

  香港的命运从来同祖国紧密相连。香港回归23年来,依托祖国、面向世界、益以新创,不断塑造着自己的现代化风貌。实践证明,“一国两制”是香港保持长期繁荣稳定的最佳制度安排,也是维护香港居民福祉权益的必要举措。国家安全事关整个中国的根本利益,从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制,是新时代坚持和完善“一国两制”制度体系的必然之举,必将为实现中华民族伟大复兴中国梦提供坚实的法治支撑。

 

  (作者系中国浦东干部学院讲师)


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