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【福建社会科学院福建论坛杂志社】焦永利:从数字化城市管理到智慧化城市治理:城市治理范式变革的中国路径研究

发布日期:2021-01-06 字体:[ ]

时间:2021年1月2日

来源:福建社会科学院福建论坛杂志社   作者:焦永利、史晨(通讯作者)


摘要:随着迈入城市社会,城市治理逐步成为我国国家治理体系的主要组成部分。进入 21世纪以来,通过技术与制度创新相融合,中国城市治理经历了两次范式变革:信息化赋能产生了网格化数字化城市管理模式,当前的智能化技术赋能正在孕育全周期、智慧化的城市治理新模式。随着 5G、人工智能、物联网、大数据、云计算等技术使全社会的数字化程度进一步加深,也为城市治理提供了新的工具。通过分析上述两次范式变革的基本历程、创新案例,总结了两次范式变革背后的共性规律,展望了未来智能社会时代的城市治理新模式。


关键词:数字化;智慧化;城市治理;范式变革;技术创新 .

中图分类号:C931;TU984文献标识码:A文章编号:1671-84022020) 11-0037-12

基金项目:国家社会科学基金青年项目“协调推进新型城镇化与乡村振兴战略研究”(19CJY013);中国浦东干部学院院立项目“提高社会主义现代化大都市治理能力和水平研究”(CELAP2019-YJ-05)。


2011年,中国城镇化率超过 50%,这标志着中国城乡、社会结构的历史性变革。2019年,我国常住人口城镇化率进一步攀升至 60.6%。随着迈入城市社会,城市治理逐步成为我国国家治理体系的主要组成部分。2015年底召开的第四次中央城市工作会议提出:“城市发展带动了整个经济社会发展,城市建设成为现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心,在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。”

2019年 11月,习近平总书记在上海考察时强调,要着力提升城市能级和核心竞争力,不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平。2020年 3月,习近平总书记在武汉市考察时提出,要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系,树立“全周期管理”意识,努力探索超大城市现代化治理新路子。同月,习近平总书记在杭州市提出,运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术,推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新,从数字化到智能化再到智慧化,让城市更聪明一些、更智慧一些,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路,前景广阔。这些论述为新时代中国城市治理特别是大城市治理指出了变革方向。

从社会的演进脉络来看,中国改革开放以来的高速城镇化进程恰逢工业化、信息化社会的接续转型期。由此,我国的城镇化既呈现出与发达国家的共性规律,也呈现出鲜明的制度特征与时代特色。2004年,以北京东城区、朝阳区为代表,通过将信息化技术引入城市管理,实现技术创新与制度创新的融合,推动城市管理领域的流程再造,探索出了以网格化为基础的数字化城市管理新模式,并且迅速在全国得以推广。近年来,随着新一轮科技产业革命的发展,特别是 5G、人工智能、物联网、云计算、大数据等技术的应用,又兴起了以上海的“两张网”(一网通办、一网统管)、杭州等地的“城市大脑”、雄安新区数字孪生城市等为代表的新一轮城市治理模式变革,这些探索在抗击新冠肺炎疫情的过程中已经初露锋芒,显现出强大的治理效能,可以初步总结为“智慧化城市治理”的新模式。

如果说数字化城市管理阶段是借鉴国外经验,依托信息化技术,与我国城市管理体制进行初步的融合创新,那么目前正在探索完善的面向智能社会的城市治理新模式就具有了更突出的“中国原创”属性。为此,本研究旨在:第一,总结网格化数字化城市管理模式的诞生背景与主要特点;第二,勾勒新一轮科技产业革命对城市治理的赋能图景,梳理当前一些地方及高科技企业所开展的智慧城市、城市大脑、政务云、数字孪生城市等实践案例;第三,探求技术与制度创新的融合规律,分析如何在更高维度上实现制度优势、治理体系与新技术的融合,展望未来智能社会的城市治理新模式。


一、研究回顾

(一)国内外城市治理研究进展

在城市治理理论层面,从 20世纪 80年代开始,西方许多国家和地区开始尝试重新配置公共权力,试图通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式来提高治理的弹性与韧性,这股潮流被学术界总结为由“统治”向“治理”的转变[1],其中,增长机器理论和城市政体理论是影响最大的解释视角。面对新自由主义视野下城市权力结构向多元转型,莫罗奇(Molotch)提出了城市增长机器理论[2]。斯通(Stone)等西方学者提出了城市政体理论[3],强调解决问题的行动力,关注对城市新型治理联盟进行分析。城市政体理论为城市治理研究奠定了一套全新的理论话语体系,已成为西方分析城市治理的主流理论[4]。20世纪末,治理理论发展进一步从新公共管理导向的结构性分权、机构裁减和单一职能机构转向整体政府的方向(WOGwhole-of-government)[5],开启了后公共管理背景下政府改革的新方向。

国内城市治理研究长期以来主要关注治理主体及其相互关系。例如,王佃利等提出的城市治理分析框架包括了治理的自主性空间、治理范围、治理能力、治理关系等内容,开展了城市治理伙伴的利益定位、利益关系、利益互动等维度的分析[6]。社区是城市基础治理的重要依托,正在形成政府、市场和社会的新型互动机制[7]。总体而言,对多元主体治理关系的研究集中在合作共治层面[8],而对治理结构和具体的运行机制缺乏理论升华[9]。由于中西方国家在政治体制、历史路径、治理机制等方面的巨大差异,需要探索具有中国特色的城市治理体系和治理能力现代化之路[10]。同时,面对各类新技术对城市治理的赋能潜力,需要能够容纳制度与技术两大领域的分析框架。因此,当前亟需建构包括治理主体、结构、过程在内的整体性城市治理分析框架,积极纳入新治理理念和技术驱动的治理工具。在这一方向上,中国城市治理经历了信息化赋能,产生了网格化、数字化城市管理这一创新模式,也产生了较为丰富的研究成果。当前,正在经历智能化赋能,走向全周期、智慧化的城市治理新阶段,相关研究已经起步。

(二)网格化、数字化城市管理研究

中国的数字化城市管理具有历史必然性和先进性,是中国城市管理告别传统、走向现代的一次革命[11]。李颖玥等提出,自 2004年北京市东城区首创网格化管理新模式,不断应用先进的信息技术手段,变革了政府内部的城市管理结构,以全新的方式监督管理单位和执法部门履行法定责任,建立了管理、执法、监督相互制约的管理结构[12]。孙柏英等认为网格化管理可以视为国家对基层治理结构的重建途径,它透过信息平台进行权威整合与行政力量下沉[13]。当前普遍的研究共识是网格化、数字化城市管理是应对快速增加的城市问题所产生的一次模式变革,是技术与管理两条主轴的融合。一方面,引入现代信息化手段,通过数据库、通讯网络、城管通终端、管理软件等,支撑城市管理中的问题发现、派发处置、评估监督,形成全程留痕的城市管理事件处置闭环;另一方面,通过划分网格、出台规定、机构调整、执法力量下沉、完善处置程序等管理手段,为信息化流程提供规则依据与行政资源支撑。

(三)数字孪生、城市大脑等新型城市治理模式研究

近年来,一系列新型城市治理模式开始涌现。如上海提出“一网通办、一网统管”,雄安新区提出建设数字孪生城市,杭州等地与阿里巴巴合作建设“城市大脑”,华为提出建设“全场景智慧城市”等,针对这些前沿实践的治理理论研究尚处于起步阶段。

上海提出以“一网通办、一网统管”作为提升城市治理水平的主要抓手。汪玉凯认为,“一网通办”是对政务服务提出的新要求,目标是智能化管理、智慧化服务[14]。董幼鸿等认为,“一网统管”是指通过建设、架构和联通与城市运行管理和突发事件应急处置相关的各类城市运行系统,形成“城市大脑”,并对海量城市运行数据进行采集、汇聚、分析、研判和应用,从而实现城市运行“一屏观天下,一网管全城”目标的技术治理模式[15]。雄安新区是千年大计、国家大事,将建设成为一座“未来之城”,其重要的创新方向就是建设“数字孪生城市”。周瑜等认为,数字孪生城市以城市复杂适应系统理论为认知基础,以数字孪生技术为实现手段,通过构建实体城市与数字城市相互映射、协同交互的复杂系统,能够将城市系统的“隐秩序”显性化,更好地尊重和顺应城市发展的自组织规律[16]。以杭州市为代表,全国多地正在推进建设“城市大脑”。王坚院士认为,城市的复杂度远远超出人类本身智能可以解决的范围,但人类可以发明出新的智能即机器智能来解决挑战。“城市大脑”就是未来数据资源时代的城市数字基础设施,是用算力和数据资源去优化和高效调配城市自然资源和公共资源的使用,用计算能力和数据价值造福每一个家庭,将来应该像规划土地资源一样规划城市数据资源,像规划垃圾处理一样规划数据处理[17]

总结这一轮城市治理新模式的出现,背后是两大因素:一是人工智能、大数据、云计算、物联网等新一代信息技术的发展;二是国家治理体系与治理能力现代化目标的提出,让城市治理有了进一步的提升要求。


二、网格化、数字化城市管理:探索技术创新与管理创新的融合

20世纪 80年代,发达国家信息化建设率先开始了数字化城市管理的探索。2004年,中国的数字化城市管理起步于北京东城区的创新实践,在数字化的基础上叠加了网格化的管理模式,这一模式可以看做是信息化技术赋能下的管理变革,在借鉴国外经验基础上实现了本土化创新。

(一)基本历程:2004年起步、2017年全国覆盖

2004年,北京市东城区在全国率先探索出了一套新的城市管理模式,因其将“万米单元网格”作为基础管理单元,故命名为网格化管理模式,同步形成了一套将信息技术应用于城市部件、事件管理的系统解决方案,成为“现代城市管理领域的一次突破性的整合与创新” [18]。在此基础上,北京市朝阳区进一步探索了“全模式”社会服务管理系统,拓展了应用范围。随后,这一模式很快得到国家部委层面的认可与推广,由住房和城乡建设部指导出台了数字化城市管理发展规划,并于 20052007年在全国选定了 51个试点城市进行推广。2009年,开始在全国推广,全国各省、市、县政府纷纷出台文件和支持政策 [19]。2012年,住房和城乡建设部将该项试点推广到全国上百个城市,在浙江等一些省份迅速实现了全省覆盖。2015年 12月,《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见》出台,明确要求“积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化,到 2017年年底,所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台”,从而将数字化城市管理作为了全国市、县的“标配”,数字化城市管理成为国家部署。

(二)创新做法:以网格化、数字化为手段重塑城市管理体制与流程

网格化数字化城市管理的主要创新做法包括以下四个方面。

1.全域覆盖划分网格单元。2004年,北京东城区率先探索信息化技术与城市管理的结合,根据既有管理经验并经过分析认为 1万平米左右的面积是较为合适的管理单元,因此将全区划分为了 1593个地域单元,这些单元彼此相连、边界清晰、覆盖全域,配备相应的管理力量,构筑了综合性的管理基础 ——网格单元。实践中,网格单元可以根据地形地貌、人口密度、城市功能等进行灵活调整,网格大小可以因地制宜。在此后各地的实践中,基本上也都采用了万米网格这样一个基准。实践表明,这一规模的管理单元比较合理,便于开展精细化管理。

2.建立城市部件数据库、配备“城管通”终端、接入市民热线等信息平台。在明确网格化单元的基础上,开展城市部件普查与定位,将城市的各类部件和事件进行信息化登记入库。如北京东城区对全区所有的城市部件进行了普查,运用地理编码、专业测绘、信息数据库技术等对网格内的城市部件和事件编码,建成了基于网格单元的城市资源与基础设施信息数据库,包括各类部件的名称、隶属部门、空间定位、功能类型、建设时间、维护单位等。形象地说,就是把井盖、路灯、邮筒、果皮箱、停车场、电话亭等城市元素都纳入城市信息化管理的范畴,给每样公物配上一个“身份证” [20]。将城市管理内容和管理对象数字化,使城市部()件有序、精确定位,将粗放管理转变为精确管理[21]

同时,为网格员、监督员研发“城管通”终端,便于对现场信息进行采集、定位、传送,一方面使监督员可以实时将城市问题现场的情况(图像、声音等)传递到管理指挥中心;另一方面也便于指挥中心掌握网格员的行动轨迹与工作情况。

实践中,各地逐步拓展城市管理事件的信息来源,将市民热线、政府网站等反映问题的平台也接入进来。随着 3G、4G时代的到来,一些地方进一步把微信、政务 APP等市民反映问题的渠道也接入进来,构建起更加立体化的城市管理问题来源渠道。

3.重构管理体制、监督指挥分立。传统的城市管理具有一些突出的问题,如职责交叉、监督与管理责任不分、考核评估力度不够等。技术的赋能为这些问题的化解提供了可能性,但同时还需要管理体制的协同配合。在划分网格、建设信息化数据库的基础上,北京市东城区同步推进了体制变革,创新了“指挥+监督”的“双轴心”的管理体制。指挥轴的机构依托是城市综合管理委员会的指挥中心,作为主管城市市政的部门,统一调度分散在城管、市政、房管等数十个专业管理部门和街道的管理资源、执法力量,负责对城市管理中出现的问题进行处置与执法。监督轴的机构依托是新成立的城市管理监督中心,作为负责城市管理监督与评价工作的专门机构,负责对城市管理中的问题巡查、上报和立案。城市管理有无问题和问题能否结案由监督中心负责,问题由谁处理和如何处理由指挥中心负责,两个轴心各负其责、相互制约 [22]

4.重塑城市管理流程、实现数字化闭环。基于上述体制、技术、数据基础,数字化城市管理模式重塑了城市管理的流程,提高了城市管理中各类事件的响应速度。相关研究基于北京朝阳区的创新经验,将这一重塑过程总结为“六化”:反映问题社会化、确定问题标准化、解决问题责任化、监督过程公开化、分析问题数字化、组织机构权威化[23]。反映问题社会化是指城市管理问题的信息源拓展到全社会,一方面是固定巡查的网格员(许多是社区兼职人员)通过“城管通”上报,另一方面是市民通过市长热线、城管热线等进行问题反映。例如,北京市朝阳区有网格员队伍 900多人,专人负责固定的网格单元,通过巡查第一时间发现问题。确定问题标准化是指管理监督中心全面梳理法律法规依据,对城市管理问题的立案、处理时限、结案都设立明确的标准,同时,对于事件处理的分配、流转也有一套明确标准。便于快速精准派发、限时处理、尽快结案。解决问题责任化是指指挥中心具有指挥各个部门、街道的权威性,因为有后续的透明化考核、定期的“晒”成绩压力,因此部署的事件增加责任单位的处理压力。监督过程公开化是指事件处理是否完成需要监督中心根据标准来判定,避免部门推诿。同时,基于事件处理的全流程数据,监督中心定期编报每个月的处理情况报表,向上级领导报送,一定范围向社会公开,从而让各个处理单位接收强大的上级监督和社会监督。分析问题数字化是指因为有数字化技术特别是数据库技术的支撑,能够做到处理过程留痕以及高频的统计分析。组织机构权威化是指高层领导重视并亲自参与,依据客观数据报表对各部门工作进行评价,对涉及跨部门的工作难点进行及时协调,降低综合性、复杂性问题的跨部门协调成本。

(三)理论观察:技术与管理的互嵌、融合

上述梳理可见,从 2004年开始的网络化数字化城市管理模式在技术赋能城市管理优化的方向上取得了显著进展,其核心特点是实现了技术创新和制度创新的“互嵌与融合”。

首先,信息通讯技术(ICT)为重构城市管理模式提供了技术手段上的支撑。2G3G网络的铺设为“城管通”等终端的出现提供了基础,也为全社会提供城市管理问题线索和事件处理信息的跨部门快速流转提供了便利。GIS技术、测绘技术、数据库技术、数据分析与可视化技术等为划分全覆盖的网格单元、构建庞大精准的城市部件数据库、持续高频生成统计评价报表等任务提供了支撑。

其次,技术赋能与体制变革、管理流程重塑、制度创新形成了合力。例如,北京市东城区探索了“双轴心”的管理体制,北京市朝阳区以及多地实践中采取了监督指挥中心合一的模式,但背后的许多管理变革是具有共性的,都坚持基于技术手段的支撑,破除部门化的体制痼疾,创新了“信息汇集、统一指挥、分派实施、结果反馈、公开评价、监督制衡”的闭环流程,降低了城市管理中的信息成本和体制成本。


三、全周期、智慧化城市治理:面向智能社会的变革前景

基于数字化城市管理、数字政务等发展基础,叠加上近年来趋于成熟的 5G、人工智能、物联网、大数据、云计算、区块链等技术,全社会的数字化程度进一步加深,城市治理正迎来新一轮变革。未来趋势是由“新经济、新基建、新治理”合力推动城市出现“物种进化”,其对应的治理格局可以称之为“全周期、智慧化城市治理”。在这一方向上,中国的一些代表性地区以及前沿科技企业正在开展多样化探索,与国际上类似的实践如谷歌 Sidewalk Toronto、丰田 WovenCity等案例相比,治理的内涵更为突出,这里选取代表性案例进行分析,针对两种模式变革进行理论观察与比较。

(一)上海:以“一网通办、一网统管”提高城市治理水平

上海市委市政府提出政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”是城市治理的“牛鼻子”工作,于 2020年 4月举办了“一网统管”“一网通办”工作推进大会,明确了“两张网”主要的建设思路[24]

第一,“一网通办”目标是,“高效办成一件事”让市民和企业两大主体办事“像网购一样方便”,要让办事更高效、更便捷、更精准;“一网统管”目标是“高效处置一件事”,实现“一屏观天下、一网管全城”。

第二,“一网通办”要实现“三个转变”:从“能办”向“好办”转变;从部门管理导向向用户体验导向转变,提升在线办理率和全程网办率;从被动服务向主动服务转变,提供定制化、个性化的政务服务。

第三,“一网统管”树立“应用为要、管用为王”的思路。在一个平台上对城市治理各类事项进行集成化、闭环化处置,在一个端口上实现城市治理要素、对象、过程、结果等各类信息的全息全景呈现。层级上构建“三级平台、五级应用”架构,市级平台抓总体、抓大事;区级平台发挥枢纽、支撑功能;街镇平台抓处置、强实战。市、区、街镇、网格、社区(楼宇)五级互相衔接,有序运行。

上述愿景的实现不仅有赖于上海近年来积累的数据资源与管理经验,而且需要深度整合运用各类新数据、大数据,为更加智能的管理场景设计技术路线,推动相应的治理变革。在平台和数据基础方面,上海城运系统利用智慧公安建设成果和大数据、云计算、物联网、人工智能等技术,推出了一套城市运行体征指标体系。这个系统汇聚了住建、交通、水、电、气等 22家单位 33个专题应用,包括 100多个数据项、1495万个城市部件、2.68万公里地下管线、1.4万多个住宅小区、3000多处历史保护建筑和实时的城管执法车辆、网格巡逻人员数据。通过地图汇聚的方式,在三级平台上实现共享交互[25]。在技术上,如何实现数据的有序归集以及灵活、安全调用是重点和难点。在数据归集方面,上海市大数据中心自 2019年开始推动了多领域主题数据库建设,由牵头部门的业务专家与数据责任部门沟通确认数据归集范围,形成“数据仓库”和服务接口资源,截至 2020年 5月,城市运行体征指标类接口调用超过 160万次。在数据调用方面,依托大数据资源平台自动化流程,数据从委办局的前置库自动抽取到全市公共数据湖中,经过自动化清洗和融合,进入到主题库,为调用提供标准化、便捷化的服务[26]

(二)雄安新区:建设数字孪生城市

雄安新区建设“未来之城”,表明中国正在面向未来科技和产业革命,积极探索系统集成的城市发展“中国方案”[27],其中重要的未来属性就是建设“数字孪生城市”,将数字城市和现实城市同步规划、同步建设,物理世界和云端的数字世界相互映射,形成交互促进的两大平行体系,做到“一根钢梁都能有映照,一个控制阀门都有一个 IP地址”。其交互映射的原理可以总结为“万物生数、数生万物”[28],即通过方方面面的传感体系(通信网、互联网、物联网),形成数据中台和智能引擎,再拓展到各领域的智能应用,对物理世界的运行形成干预,改善生活、生产和城市的管理运营。具体的技术路径是将 GIS、BIM技术打通,汇总形成 CIM平台,同时,未来的各类城市基础设施将大量嵌入芯片、形成智能感知的神经网络,有了 5G技术以及云技术的支撑,能够将城市的数字化映射密度提升至少两个数量级。

(三)杭州:联合阿里巴巴等公司建设“城市大脑”

2016年 3月,杭州市政府主导并联合阿里巴巴等 13家企业,在全国率先启动了“城市大脑”建设,旨在运用大数据、云计算等新兴技术赋能城市的高效运行。2016年 10月,杭州“城市大脑”1.0版正式发布,包括四个组成部分:市级中枢系统、部门系统和区县平台、各级数字驾驶舱、各类便民服务场景[29]。在 1.0阶段,杭州“城市大脑”选定了城市交通作为主要应用场景,“城市大脑”接管调控若干街区的红绿灯控制,提升通行效率。具体实现方法是通过人工智能处理视频,识别交通事故、拥堵状况,融合互联网及警务数据,实时高效感知交通运行情况,结合智能调度算法模型,对各类车辆联合指挥调度,保障特种车辆优先通行,城市交通更高效运转。

2018年 5月,杭州发布全国首个城市数据大脑规划,提出将“城市大脑”应用拓展到交通以外的平安城市、城管、旅游、医疗、环境、信用等领域。2018年 9月,杭州发布了“城市大脑” 2.0版,管辖范围拓展到覆盖 420平方公里。同时“城市大脑”开始向全国其他城市推广。201812月,杭州“城市大脑”3.0版即综合版发布,初步实现多行业数据融合的城市智能。

当前“城市大脑”正在从单点智能向城市智能与生态智能突破,“以弹性计算与大数据处理平台为基础,结合机器视觉、大规模拓扑网络计算、交通流分析等跨学科领域能力,实现城市海量多源数据收集、实时处理与智能计算。其创新技术能力体现在五个方面:大数据计算能力、海量多源数据规模化处理与实时分析、类神经元网络物理架构、海量视频实时分析及自动巡检、快速防御多源共计的安全能力”[30]

2019年,杭州云栖大会公布了“城市大脑”建设三年的一些进展:全球 23个城市已引入“城市大脑”,覆盖了交通、城管、文旅、卫健等 11个领域,48个场景。杭州主城区视频巡检替代人工巡检,日报警量 500次,识别准确率 92%以上。杭州市 59个政府部门已经有 368.3亿条信息汇聚在基于阿里云打造的政务服务平台,市民可一证通办 296项事务 [31]

(四)高科技企业:技术导向的城市治理解决方案

1.腾讯:提出 WeCity未来城市愿景。2019年,腾讯公司提出了“WeCity未来城市”的建设构想,希望把数字政务、城市治理、城市决策和产业互联构建成一个完整的智慧解决方案[32]。该建设构想将未来城市发展分为三个阶段:数字城市、智能城市、未来城市。数字城市是效率驱动,以系统为中心,以办公和业务的电子化、自动化为主,通过搭建各种系统完成城市要素的信息化。智能城市是场景连接,以场景为中心,通过“互联网+”将城市全场景与人连接起来,实现服务不受物理空间制约。未来城市是以人为中心、实现物理—赛博融合,深化连接,推动各系统打通,实现物理空间和数字空间融合协同[33]。其技术架构是“集约后台+敏捷中台+生态前台”。集约后台基于以“云”为核心的城市数字化基础设施,敏捷中台包括城市数据中台作为数据支撑、AI中台作为算法支撑、应用中台作为运行支撑,生态前台是指打通 G端、B端和 C端数据,为数字政务、城市治理、城市决策、产业互联提供交互界面。2020年 6月,腾讯联合学术界发布了《WeSpace未来城市空间》报告,进一步对人工智能、大数据与云计算、移动互联网、传感网与物联网、区块链、混合实境、智能建造、机器人与自动化系统等新兴技术在不同层级作用于城市空间的场景进行了展望[34]

2.京东:发展智能城市操作系统、城市计算。2019年,京东公司联合赛迪顾问发布了《2019中国智能城市发展战略与策略报告》[35],提出城市的智能会因为设备更新、场景拓展、技术进步、产业升级和生态优化得以持续提升,其中技术突破是最核心的推动力量。进而,提出了建设城市级“数据中台”与“技术中台”的解决方案,提出建设以“业务数据化、数据业务化”为核心的城市级“数据中台”和以“技术赋能、业务沉淀”为核心的城市级“技术中台”。关于其技术特点,京东公司技术负责人将之表述为:不是“云”,不是“大脑”,也不是系统集成,而是在“云”的上面,“脑”的下面,定位为操作系统。

3.华为:推动实现“全场景城市智能体”。依托强大的硬件支撑与研发能力,华为公司也发表了一系列智慧场景、智能城市解决方案。2019年 2月,华为公司发布《5G时代十大应用场景》报告。2019年 10月,华为公司发布《5G智慧港口白皮书》。2020年 4月,华为公司发布《华为未来智慧园区白皮书》。2020年 7月,华为公司提出“打造全场景智慧,共创世界一流智慧深圳”愿景。“全场景智慧深圳”的设想提出:智能将全面融入到城市治理、公共服务以及产业发展等各个领域之中。公共服务从单一服务模式转变为面向不同个体与场景的差异化服务模式,从基于固定地点的服务走向随时随地服务模式;企业发展借助智能大幅提升产业效率;城市治理从被动响应走向主动感知、主动预测、主动预防,从而更好地提升城市的综合治理效率与服务水平[36]


四、结论:智慧化城市治理的前景展望与路径建议

进入 21世纪以来,通过技术创新与制度创新融合,中国城市治理经历了两次范式变革,信息化赋能产生了网格化数字化城市管理模式,当前的智能化赋能正在孕育产生全周期、智慧化城市治理模式,基于当前实践及发展潜力,有理由展望这次变革将有可能为世界的城市治理创新贡献中国方案。

(一)共性与差异:延续“两轴互嵌”规律并拓展深度

对比来看,数字化城市管理与智能化城市治理这两次模式演进在理念、应用场景、动力机制、成效产出、行政管理体制创新等方面具有许多共性,也存在一些显著差异。

共性方面,在理念与动力机制上,新一轮探索延续了上一阶段的底层逻辑,即“技术赋能+制度革新”的“互嵌”规律,一方面用新的科技手段为城市有序高效运行赋能,另一方面同步调整体制安排、流程重塑。差异方面,新一轮变革主要体现为极大拓宽了数字化、在线化、智能化的应用场景,加深了智能决策的深度。

在技术轴,新的科技产业变革持续转化为城市治理的赋能工具,传感器、边缘计算技术正在将越来越多传统的城市基础设施转变为具有智能的终端,5G、物联网技术正在使城市从搭建骨架走向神经网络体系发育阶段,人工智能为底层技术的图像声音识别、决策模型等正在为城市生命体征监测、城市问题发现与处理提供前所未有的能力支撑。总体上看,数字化城市管理时期,一个城市的可感知部件可能是数万或数十万数量级的,而进入智能社会时期,这个数量级可能会是百万、千万乃至亿级的,需要的算法、算力也完全是另外一个层级,由此也诞生了诸多类型的“新基建”需求。在管理轴,以人民为中心的治理理念强化,国家治理体系和治理能力现代化向纵深发展,自上而下的机构改革,对基层治理结构的重塑等都在成为城市治理变革的制度与体制机制支撑。

基于上述变化,上海市“两张网”建设特别强调了要运用现代化科技手段,推动实现“三个转变”,即推动城市治理“由人力密集型向人机交互型转变,由经验判断型向数据分析型转变,由被动处置型向主动发现型转变”。上海市提出要深刻认识“两张网”建设不只是技术手段创新,更是管理模式创新、行政方式重塑、体制机制变革,在更大范围、更宽领域、更深层次推动城市治理的全方位变革[37]

(二)重要特征:政府与高科技企业实现能力融合

从上海“两张网”、雄安新区数字孪生城市、杭州城市大脑、腾讯 WeCity未来城市、华为全场景智慧城市、京东城市操作系统等案例可以发现,政府端与企业端正在城市治理新模式的构建过程中实现深度的能力融合与业务融合。一方面,政府要借助现代信息技术打造四种新的政府形态:整体政府、开放政府、协同政府、智能政府[38]。另一方面,在消费互联网流量天花板的效应下,互联网科技企业正在向产业互联网阶段整体转型,其中最主要的转型方向之一就是发展对政府端业务,依托自身技术(软件、算法、算力)与数据优势,为公共服务、公共管理提供能力支撑,进而谋求政府端、行业端、个人端的业务与数据整合,开辟更广阔的发展空间[39]

(三)理论观察:深化数字治理、敏捷治理、整体政府联动研究

智能化城市治理所面对的治理环境、治理问题域、治理流程等许多都是人类社会前所未有的。未来,城市中涉及居民、企业、各类组织的多元、多层次和全场景数据正在加速形成一个云端数字孪生体,从而通过物理世界和云端的互动,让各类数据资源更加系统、快捷地服务于城市运行,居民、企业所面对的“政府”也越来越具有统一、在线化的“交互”界面。这样的前景要求在理论层面深化整体政府方向的研究,以此为主轴,积极整合新兴的数字治理研究,借鉴商业界“规模化敏捷”治理理论,通过上述理论的联动、融合、整合,为智能化城市治理奠定更为牢固的理论基础,进而指引智慧化城市治理模式持续创新、行稳致远。整体政府、整体型治理更加突出以人为本,关注居民的美好生活,这就不仅需要单个部门、单个层级的努力,而是需要各层级政府之间、政府内部各部门之间,以及政府与市场、社会之间的通力合作。可以持续深化三方面的整合研究:不同治理层级的职能、机构整合再造;治理功能整合再造,包括不同部门之间的功能整合,也包括同一部门内部职能的整合与流程再造,以及公私部门之间的整合。如前所述,新一轮城市治理变革呈现出政府与企业业务融合、能力融合的典型特征,两大部门的有序整合也迫切需要理论指导。

(四)加速实现城市治理新模式的路径建议

第一,强化顶层设计,构建“理念-制度-技术”相贯通的治理架构。坚持以人民为中心的发展理念,构建包容新技术、新挑战的制度体系。面向智能社会前景,以整体政府、开放政府作为设计城市治理架构的基本方向,做好开放数据、开放场景的谋划,重塑城市治理业务流程。以问题导向、场景导向作为应用先进技术的基本取向,不断探索运用新技术手段应对新问题。

第二,发挥技术与管理的组合效应,提升城市治理的“规模化敏捷”能力。新技术将极大地为城市治理“赋能”,城市治理也需要探索数字时代的治理策略与方法论,像商业领域那样走向“规模化敏捷”,即:能够在紧迫的约束下突破路径依赖,协同应对难解问题[40]。这一方面需要城市领导者提升技术素养,提升智能时代的治理本领;另一方面也要鼓励优秀的城市治理者更多地充当“产品经理”,帮助技术端更好理解治理原则与场景,将其内化到产品的业务逻辑和算法之中,让政务服务更加便利化。

第三,拓展新安全观,系统部署云端城市的数据安全、运行安全。一方面,关注数据与信息本身的安全,特别是公共信息、隐私数据的安全。例如,上海正在开展探索,根据《上海市公共数据和一网通办管理办法》,对公共数据采用分级分类方式管理,公共数据按照开放类型分为无条件开放、有条件开放和非开放三类[41]。按照分级分类的原则对数据的调用进行把控。另一方面,伴随着物联网的逐步普及,数字孪生城市的深入,云端城市对物理城市的映射与指挥将会持续深化,若相关数据、算法如果遭受入侵和篡改,将可能对城市交通、安全、环境等带来灾难性影响,为此必须在法治、技术等方面未雨绸缪,做出综合部署。


注释:

[1] Stoker, G. Governance as theory: Five propositions, International Social Science Journal, 1998,50(15).

[2]  Harvey Molotch.The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place[J] . American Journal of Soci-ology . 1976 (2).

[3]  Stone CN.Urban regimes and the capacity to govern:A political economy approach. Journal of Urban Affairs . 1993.

[4] 于洋:《西方城市政体理论的源起、挑战及其演变》,《中国人民大学学报》2019年第 6期。

[5]  Christensen,T.,and P.Legreid. Rebalancing the State: Reregulation and the Reassertion of the Centre. Autonomy and Regulation. Coping with agencies in the modern state . 2006.

[6] 王佃利:《城市管理转型与城市治理分析框架》,《中国行政管理》2006年第 12期。

[7] 葛天任:《建国以来社区治理的三种逻辑及理论综合》,《社会政策研究》2019年第 1期。

[8] 叶林、宋星洲、邓利芳:《从管理到服务:我国城市治理的转型逻辑及发展趋势》,《天津社会科学》2018年第6期。

[9] 张兆曙:《城市议题与社会复合主体的联合治理:对杭州 3种城市治理实践的组织分析》,《管理世界》 2010年第 2期。

[10] 李岩、江文路:《国际化城市治理的中国方案》,《中国社会科学报》2019-11-03。

[11] 叶裕民:《Citi_PODAS模式:中国城市管理由传统走向现代的革命》,北京市社会科学界联合会、北京师范大学《2008学术前沿论坛 ·科学发展:社会秩序与价值建构 ——纪念改革开放 30年论文集》(下卷),2008年。

[12] 李颖玥、刘朝晖:《中国数字化城市管理发展综述》,《智能建筑与智慧城市》2017年第 2期。

[13] 孙柏瑛、于扬铭:《网格化管理模式再审视》,《南京社会科学》2015年第 4期。

[14] 汪玉凯:《“一网通办”,政务服务新境界》,《中国信息安全》2019年第 3期。

[15] 董幼鸿、叶岚:《技术治理与城市疫情防控:实践逻辑及理论反思——以上海市 X区“一网统管”运行体系为例》,《东南学术》2020年第 3期。

[16] 周瑜、刘春成:《雄安新区建设数字孪生城市的逻辑与创新》,《城市发展研究》2018年第10期。

[17] 王坚:《“城市大脑”:大数据让城市聪明起来》,《政工学刊》2020年第 1期。

[18] 陈平:《网格化城市管理新模式》,北京大学出版社 2006年版。

[19] 中国城市科学研究会,住房城乡建设部城市建设司:《中国数字化城市管理发展报告 2015》,中国建筑工业出版社 2016年版。

[20] 李颖玥、刘朝晖:《中国数字化城市管理发展综述》,《智能建筑与智慧城市》2017年第 2期。

[21] 陈平:《数字化城市管理模式探析》,《北京大学学报》(哲学社会科学版)2006年第 1期。

[22] 陈平:《数字化城市管理模式探析》,《北京大学学报》(哲学社会科学版)2006年第 1期。

[23] 叶裕民:《Citi_PODAS模式:中国城市管理由传统走向现代的革命》,北京市社会科学界联合会、北京师范大学:《2008学术前沿论坛 ·科学发展:社会秩序与价值建构 ——纪念改革开放 30年论文集》(下卷),2008年。

[24] 谈燕:《“两张网”是城市治理“牛鼻子”工作》,《解放日报》2020-04-14

[25] 任鹏:《上海探索超大城市精细化管理新途径》,《光明日报》2020-04-16。

[26] 邹臻杰:《从一网通办到一网统管,上海灵活调用大数据实现精准决策》,https://m.yicai.com/news/100648293.html. 2020-05-28。

[27] 焦永利、魏伟:《“未来之城”的中国方案:新区政策、理论、展望》,《城市发展研究》2018年第 3期。

[28] 杨保军、段进:《雄安规划建设中的经验与感悟》,http://www.planning.org.cn/video/view?id=620,2019-04-10

[29] 王坚:《“城市大脑”:大数据让城市聪明起来》,《政工学刊》2020年第 1期。

[30] 阿里云 ET城市大脑网站数据,https://et.aliyun.com/brain/city2020-07-02

[31] 陈静:《“万物互联”渐行渐近、数字技术加速落地》,https://www.sohu.com/a/258678384_1152392018-10-10

[32] 刘静:《2019中国国际智能产业博览会今日开幕》,http://sdjd.chinareports.org.cn/jccz/2019/0827/12176.html2019-08-27

[33] 腾讯研究院、腾讯云:《WeCity未来城市:智慧城市进化之道》,http://www.199it.com/archives/963465.html2019-11-11

[34] 清华大学建筑学院、北京城市实验室、腾讯研究院、腾讯云:《WeSpace未来城市空间》,https://www.beijingc-itylab.com/projects-1/48-wesapce-future-tity-space/2020-06

[35] 赛迪顾问、京东云、京东城市:《2019中国智能城市发展战略与策略研究》,http://www.cbdio.com/BigData/2019-11/29/content_6153131htm2019-11-26

[36] 新华网:《华为侯金龙:打造全场景智慧,共创世界一流“智慧深圳”》,http://www.xinhuanet.com/fortune/2020-07/28/c_1126294804.htm2020-07-28

[37] 谈燕:《“两张网”是城市治理“牛鼻子”工作》,《解放日报》2020-04-14

[38] 汪玉凯:《“一网通办”,政务服务新境界》,《中国信息安全》2019年第 3期。

[39] 史晨、马亮:《互联网企业助推数字政府建设 ——基于健康码与浙政钉的案例研究》,《学习论坛》2020年第8期。

[40] 史晨、耿曙、钟灿涛:《应急管理中的敏捷创新:基于健康码的案例研究》,《科技进步与对策》2020年第16期。

[41] 邹臻杰:《从一网通办到一网统管,上海灵活调用大数据实现精准决策》,https://m.yicai.com/news/100648293.html,2020-05-28


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